La Commissione europea e la Troika
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Che cos’è la Troika

La Troika è l’organismo informale costituito da Commissione europea, Fondo monetario internazionale e Banca centrale europea  che dal 2010 ad oggi ha monitorato i programmi di assistenza finanziaria erogati ai Paesi dell’unione monetaria  espulsi dai mercati dei capitali.  In questi anni di difficoltà economiche dell’eurozona la Troika è diventata il simbolo delle sofferenze sociali provocate dalle misure di consolidamento fiscale perseguite dagli Stati per rispettare i programmi indicati dai funzionari di Commissione, Fmi e Bce, così come un vero e proprio spettro per i Paesi Ue che faticano a rispettare i vincoli sull’indebitamento. Il prolungarsi dell’eurocrisi ha reso particolarmente impopolare, oltre che temuta, la stessa Troika, che è stata messa in discussione non solo da Alexis Tsipras ma anche da Jean-Claude Juncker nel suo discorso di insediamento da presidente della Commissione europea. Il premier greco ha ottenuto il cambio della sua denominazione, ma la cancellazione di un simile organismo appare impossibile per ora.

TROIKA –

La Troika è il volto “cattivo” e impopolare dell’eurocrisi  e della conseguente austerità, iniziata con il primo salvataggio della Grecia, e proseguita con i programmi di assistenza finanziaria erogati a Portogallo, Cipro, alla stessa Grecia per una seconda volta e alla Spagna, benchè nel caso iberico il supporto sia stato limitato alla sola ristrutturazione del sistema bancario. La Troika è un organismo di controllo informale, formato da tre istituzioni, Commissione UE, Banca centrale europea e Fondo monetario internazionale, nato ai tempi del primo intervento in appoggio alla Grecia. I programmi di assistenza finanziaria adottati durante l’eurocrisi dai Paesi membri dell’unione monetaria  attraverso i fondi Greek Loan Facility, European Financial Stability Fund e European Stability Mechanism sono sempre stati condizionati a specifiche riforme concordate dai Paesi creditori, raccolti nell’eurogruppo,  e dal Fondo monetario internazionale. Solo attraverso l’introduzione di misure quali tagli alla spesa pubblica o aumento della tassazione l’eurogruppo, l’organismo che riunisce i ministri finanziari dei Paesi dell’unione monetaria, ha approvato lo stanziamento dei prestiti miliardari agli stati sottoposti ai programmi di assistenza finanziaria. In questo modo i governi di Grecia, Irlanda, Portogallo e Cipro hanno potuto ottenere crediti  a tassi di interesse sostenibili rispetto a quelli praticamente impossibili richiesti dagli investitori sui mercati dei capitali.  Per valutare il rispetto dei programmi di assistenza finanziaria gli stati creditori dell’UE si sono affidati a un organismo informale, la Troika appunto, che ha esteso il metodo solitamente utilizzato dal Fondo monetario internazionale per i suoi interventi a supporto dei Paesi in difficoltà economiche. La Troika, sulla scia dell’esperienza e della prassi del Fmi, ha concordato misure volte a consolidare lo stato delle finanze pubbliche e a perseguire un aggiustamento strutturale capace di riportare le economie in crisi in condizioni di normalità.

 

PRIMO SALVATAGGIO DELLA GRECIA  –

La storia della Troika così come è stata conosciuta in questi anni è iniziata nel maggio del 2010. Poco meno di ormai cinque anni fa  gli Stati membri dell’eurozona, con l’eccezione della Slovacchia, erogarono una consistente linea di credito al governo di Atene, incapace di finanziarsi sui mercati dei capitali a tassi di interesse sostenibili. La Grecia ottenne un volume triennale di prestiti per 110 miliardi di euro, condizionati all’introduzione di un piano di consolidamento fiscale e di aggiustamento strutturale con l’obiettivo di risanare la sua economia, siglato nel primo Memorandum of Understanding. L’operazione di assistenza  finanziaria al governo di Atene è stata realizzata dall’eurozona insieme al Fondo monetario internazionale, l’organismo sovranazionale che ha tra suoi compiti principali proprio la stabilizzazione delle situazioni di crisi economica. A partire dagli anni cinquanta il Fmi ha fornito crediti a tassi agevolati  ai Paesi in gravi difficoltà attraverso i cosiddetti Accordi Stand-By, Stand-by Arrangement, conosciuti con l’acronimo inglese SBA. Gli Accordi Stand-By sono  programmi consistenti in erogazioni di prestiti e riforme strutturali, che i Paesi beneficiari devono introdurre al fine di poter ottenere gli aiuti finanziari da parte del Fmi. Quando è scoppiata la crisi del debito sovrano greco  gli Stati dell’eurozona hanno seguito un modello simile a quello degli SBA per soccorrere il governo di Atene. Per erogare i crediti alla Grecia  fu istituito all’interno della Commissione europea un nuovo fondo, Greek Loan Facility, Glf. L’eurogruppo, all’epoca un organismo informale che riuniva i ministri finanziari degli Stati membri dell’unione monetaria,  è stato dotato del compito di concordare insieme al Fmi il programma di aggiustamento strutturale da sottoporre alla Grecia. Le tranche di crediti, distribuiti a cadenza trimestrale, sono state erogate solo dopo una revisione dei risultati ottenuti dal piano di consolidamento fiscale e dalle misure di aggiustamento strutturale adottate dai governi ellenici contenute nel Memorandum firmato da governo ellenico, Commissione e Fondo monetario internazionale.

LA TROIKA E I FONDI SALVA EURO –

Quando è scoppiata la crisi del debito sovrano gli stati dell’eurozona hanno fondato due nuovi istituzioni, il fondo European Financial Stability Facility, Efsf, e il fondo European Financial Stabilisation Mechanism, che hanno avuto il compito di erogare i crediti per i Paesi espulsi dai mercati finanziari. Il primo dei due fondi salva euro è stato un veicolo finanziario speciale, che raccoglieva sul mercato i fondi necessari agli aiuti da prestare agli stati sottoposti ai programmi di assistenza,  mentre il secondo aveva un volume di prestiti ben più limitato, massimo 60 milioni di euro, garantito dal bilancio dell’UE. La maggioranza dei prestiti a Grecia, Irlanda e Portogallo sono stati erogati tramite le obbligazioni emesse dall’Efsf, coperte dalle garanzie  fornite dagli Stati dell’eurozona. Questi programmi hanno avuto bisogno di un monitoraggio costante, che ne verificasse l’implementazione e l’andamento. La verifica periodica ha portato alla strutturazione informale della Troika, con i funzionari di Commissione UE, Fondo monetario internazionale e Banca centrale europea che periodicamente si sono recati nei ministeri di Grecia, Irlanda, Portogallo, per raccogliere dati e informazioni sullo stato dei conti pubblici  e dell’andamento dell’economia, così come per suggerire, o imporre, l’adozione di misure di aggiustamento strutturale ai ministri locali recalcitranti.  Commissione UE e Fmi  sono stati gli organismi internazionali che hanno firmato i Memorandum di intesa, mentre la Bce è stata coinvolta in qualità di consulente, anche perché molti programmi hanno erogato crediti per ricapitalizzare i sistemi bancari dei Paesi in crisi.  La Troika è diventata così l’organismo che de facto ha commissariato i Paesi in assistenza finanziaria, restringendo in modo assai invasivo i margini della loro politica fiscale.  L’invasività della Troika è stata tanto più elevata quanto maggiore è stato il volume dei prestiti erogati: assai ampia in Grecia, più limitata in Irlanda e Portogallo. Simile dinamica è stata registrata a Cipro e in Spagna, i Paesi assistiti finanziariamente dal fondo salva euro che ha sostituito Efdf ed Efsm, il Meccanismo europeo di stabilità Esm.  Le misure di consolidamento fiscale e di aggiustamento strutturale perseguite da Grecia, Irlanda, Portogallo e Cipro hanno prodotto risultati discreti in alcuni casi e assai più controversi in altri, in particolar modo per quanto riguarda Atene.

LA FINE DELLA TROIKA ? –

Un modello operativo simile a quello della Troika è stato cristallizzato nel Meccanismo europeo di stabilità, il fondo Esm, l’istituzione permanente che può erogare crediti ai Paesi dell’eurozona in difficoltà  a condizioni molto severe. Il programma di assistenza finanziaria erogato a Cipro è stato caratterizzato da forti pressioni da parte di Commissione, Bce e Fmi sul governo di Nicosia dopo l’erogazione dei fondi Esm, mentre ben più limitato è stato il programma per la Spagna, che ha ricevuto prestiti solo per ricapitalizzare il proprio sistema bancario.  Severe  condizionalità sono state previste anche dal programma Outright Monetary Transactions, che attiva gli acquisti illimitati dei bond dei Paesi in crisi per costo del debito eccessivo da parte della Bce solo dietro a un programma di consolidamento fiscale approvato dal fondo Esm. Il programma di Quantitative easing della Bce è anch’esso condizionato alla positiva valutazione dei programmi di assistenza a cui un eventuale Stato membro dell’eurozona è sottoposto.  Una clausola che permetterebbe all’istituto guidato di Mario Draghi di acquistare i bond greci solo dopo un giudizio favorevole della Troika. Il funzionamento del Meccanismo europeo di stabilità, che cristallizza nel suo statuto le modalità di azione della Troika, prestiti condizionati a Memorandum of Understanding condivisi dagli Stati creditori,  rende piuttosto vacua la promessa di Jean-Claude Juncker di “superare” questo organismo. Nel suo discorso programmatico così come durante il confronto di queste ultime settimane con Alexis Tsipras il presidente della Commissione ha ribadito l’esigenza di modificare le modalità di assistenza finanziaria agli stati europei, affidando maggior potere a istituzioni con un maggior grado di legittimazione e sottoposto al controllo democratico. Una presa di posizione apprezzata dal Parlamento europeo, che l’anno scorso aveva votato una relazione molto critica nei confronti dell’operato della Troika, sia dal punto di vista della forma che della sostanza. Fino ad ora Commissione, Bce e Fmi hanno suggerito e monitorato programma di assistenza da poco più di 450 miliardi di euro, e in futuro Juncker vorrebbe ridurre l’autonomia di queste istituzioni “tecniche”. Vista la complessità di rivedere la struttura dell’Esm, introdotto con due trattati internazionali, uno ratificato dagli stati membri dell’eurozona e l’altro che ha modificato il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, appare difficile pensare che la richiesta di Juncker, così come il desiderio di Alexis Tsipras, possa esser accolto. Una conferma è arrivata dal cambio di denominazione della Troika deciso per riavviare le trattative tra la Grecia e i Paesi creditori dell’eurozona. Il governo Tsipras ha acconsentito a incontrarsi con i dirigenti di Commissione, Bce e Fmi dopo che nei comunicati ufficiali non sono stati più chiamati Troika, benchè si tratti delle stesse persone e delle stesse istituzioni che hanno monitorato il programma di assistenza della Grecia.